Die Mehrheit modernen Wirtschaftens geschieht innerhalb regulatorischer Rahmenbedingungen. Das wesentliche Merkmal ist die damit einhergehende Rechtssicherheit: Wer die Regeln kennt und sich auf sie verlassen kann, kann Verträge schließen, investieren und Finanzierungen aufnehmen. Aus diesem Grund verlangen die unterschiedlichen Marktteilnehmer nach einer sicheren Rechtslage (Zagler und Zanzottera, 2012).
Für manche Güter und Märkte gilt das nicht im gleichen Maß. Auf diesen Märkten haben Käufer und Verkäufer kaum Rechtssicherheit. So entstehen Formen der Nachfrageabdeckung, innerhalb derer die Marktteilnehmer regelmäßig und wissentlich gegen geltendes Recht verstoßen (Reuter, 1983). Neben Cannabis gibt es eine große Zahl weiterer Beispiele, die zeigen, wie solche Märkte reguliert werden.
Filesharing
Aufbauend auf der Verbreitung des Internets und der erstmaligen Digitalisierung von Medieninhalten wurde das Teilen urheberrechtlich geschützter Inhalte mit der Gründung von Napster 1999 zum Massenphänomen (Oberholzer-Gee und Strumpf, 2007). Weltweit wurden Bücher, Musik, Filme und Software über Peer-to-Peer-Netzwerke geteilt und verbreitet. Bis heute sind Formen des illegalen Urheberrechtsbruchs in vielen Ländern und Gruppen weit verbreitet.
Filesharing ist ein besonders aufschlussreiches Beispiel, weil digitale Dateien leicht kopierbar sind und dabei nie etwas Materielles den Besitzer wechselt. Nutzer rechtfertigten ihren Konsum dieser Inhalte damit, dass dabei niemandem Schaden entsteht, obwohl den Studios, den Verlagen und nicht zuletzt auch den Urhebern durchaus Einnahmen entgehen. Parallel führte ein initial sehr hartes Vorgehen gegen diese Online-Piraterie, bei dem Jugendliche zu Beginn mit besonders hohen finanziellen Forderungen sanktioniert wurden, dazu, dass die Rechtsordnung als allgemein ungerecht und willkürlich empfunden wird (Tyler, 1990).
Retrospektiv zeigt sich heute, dass es sich vorrangig um ein Problem der Verfügbarkeit handelt. Peer-to-Peer-Netzwerke waren schlicht bequemer für eine Mehrheit an Nutzern als jede verfügbare legale Alternative. Obwohl allgemein bekannt war, dass dort Schadsoftware verbreitet wurde, entschieden sie sich für den Komfort des illegalen Downloads und nahmen dabei wissentlich das Risiko rechtlicher Konsequenzen in Kauf. Zurückgedrängt wurde dieses illegale Angebot erst, als es legale Angebote gab, die leicht zugänglich und leistbar waren (Aguiar und Waldfogel, 2015; Danaher u. a., 2010). Die Parallelen zu Cannabis liegen auf der Hand. In beiden Fällen gibt es eine Mehrheit an Konsumenten die ein Qualitäts- und Sicherheitsrisiko in Kauf nehmen, weil es keine praktikable legale Alternative gibt, aber eben ein illegales Angebot, das die Nachfrage abdeckt.
Schattenwirtschaft
Aktuell haben wir in Österreich eine im internationalen Vergleich geringe geschätzte Quote derartiger Nachfrageabdeckung durch sogenannte „Schattenwirtschaft“. Den Berechnungen von Schneider und Boockmann (2026) zufolge, sind es rund acht Prozent des Bruttoinlandsprodukts. In Deutschland liegt dieser Schätzwert zwischen elf und zwölf Prozent. Den Anteil der Schattenwirtschaft durch eine Legalisierung zu reduzieren ist nicht so einfach. Das kann anhand der Situation illegaler Reinigungskräfte demonstriert werden:
Seit 2006 gibt es in Österreich den Dienstleistungsscheck, um Haushaltshilfen anzumelden. Die Evaluierung schätzte das Nutzungspotenzial seinerzeit auf rund 20.000 bis 40.000 Haushalte (Korunka u. a., 2007). Zehn Jahre später, im Jahr 2016, lösten aber nur rund 10.000 Personen in Österreich mindestens einen Dienstleistungsscheck ein. Regelmäßiger, also in mindestens zehn von zwölf Monaten, taten das überhaupt nur rund 4.000 Personen (Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz - BMASK 2017). Das zeigt, dass das Schaffen eines legalen Angebots allein nicht ausreicht. Wie in den Beispielen deutlich wird, muss das Angebot eben auch einfacher und attraktiver sein als die illegalen Alternativen.
Private Drohnen
Zum Jahreswechsel 2018 waren nur rund sieben Prozent der Drohnennutzer in Österreich ihrer gesetzlichen Bewilligungspflicht nachgekommen. Obwohl in den Jahren 2015 bis 2017 hierzulande über 52.000 Drohnen verkauft wurden. Von 2014 bis 2017 meldeten die Behörden aber nur 21 Verwaltungsübertretungen (Rechnungshof Österreich, 2020). Mithilfe einer danach eingeführten EU-Drohnenverordnung wurde das Meldeverfahren vereinfacht und die Gebühr von rund 300 Euro für eine Einzelbewilligung auf 28 Euro gesenkt. Bis Oktober 2023 wurden daraufhin rund 70.000 Drohnenführerscheine in Österreich ausgestellt (ORF, 2023). Leistbare und legale Nachfrageabdeckung kann den Anteil der Schattenwirtschaft am Markt reduzieren.
Was lässt sich daraus ableiten?
Die Beispiele zeigen ein wiederkehrendes Muster. Bildet ein Gesetz ein verbreitetes Bedürfnis nicht ab und gibt es keine praktikable legale Alternative, weichen Menschen auf den illegalen Markt aus. Wird das dauerhaft geduldet, öffnet sich eine Kluft zwischen geschriebenem Recht und gelebter Praxis. Keine Frage ist, dass die Normalisierung illegaler Märkte Implikationen für Nutzer, Gesellschaft und den Rechtstaat mit sich bringt.
Es gibt viele Antworten auf die Frage, inwiefern Individuen Gesetze befolgen oder nicht. Eine ökonomische Perspektive geht auf Gary Becker (1968) zurück. Demnach wägen Menschen ökonomischen Verhaltensmodellen zufolge den Nutzen eines Regelbruchs gegen die Kosten, also die erwartbare Strafe ab, rechnerisch das Produkt aus Strafwahrscheinlichkeit und Strafhöhe. Nach dieser Logik muss der Rechtsstaat, wenn er wirksam abschrecken will, entweder mehr kontrollieren oder härter bestrafen, um eine Veränderung im Konsumverhalten zu erreichen.
Die sozialpsychologische Perspektive kommt zu einem anderen Ergebnis. Tyler (1990) beschreibt, dass Menschen Gesetze vor allem dann befolgen, wenn sie die Autorität, die diese Gesetze erlässt, für legitim halten. Die Angst vor Strafe spielt dabei eine geringere Rolle als das Gefühl, dass Regeln fair zustande kommen und fair angewendet werden. So funktioniert Recht im Alltag also durch die freiwillige Mitwirkung der Gesellschaft und nicht in erster Linie durch die Androhung von Strafe durch Polizei und Gerichte. Entsteht aber der Eindruck von regulatorischer Willkür, verliert der Staat an Autorität und Glaubwürdigkeit. Kirchler, Hoelzl und Wahl (2008) haben diese beiden Perspektiven für die Steuerehrlichkeit in ihrem „Slippery Slope Framework“ zusammengeführt. Steuerehrlichkeit hängt demnach sowohl von der Macht der Behörden als auch vom Vertrauen in die Behörden ab. Kooperation auf gesamtgesellschaftlicher Ebene entsteht aber vor allem durch Vertrauen und Zuverlässigkeit.
In der sozialwissenschaftlichen Literatur wird dieses Phänomen mit verschiedenen Begriffen beschrieben. Über die Kopplung von Recht und Gesellschaft in der Systemtheorie von Niklas Luhmann (1984), über die Broken-Windows-Theorie nach Wilson und Kelling (1982) oder als sogenannte Normenerosion (Thomas 2023; Acemoglu und Jackson 2017), die zeigt, dass Gesetze, die zu weit von den gesellschaftlich geteilten Normen entfernt sind, weniger durchgesetzt und häufiger gebrochen werden. Besonders relevant für diese Studie ist ein Befund von Nadler (2004). In einer Reihe von Experimenten konnte sie zeigen, dass Menschen, sobald sie ein einzelnes Gesetz als ungerecht wahrnehmen, auch leichter bereit sind, andere Gesetze zu brechen. Teilnehmende, die zuvor Berichte über ungerechte Gesetze gelesen hatten, gaben eine höhere Bereitschaft an, Alltagsdelikte wie Falschparken, Softwarepiraterie oder kleine Diebstähle zu begehen. Die Wahrnehmung eines ungerechten Gesetzes bleibt also nicht auf dieses Gesetz beschränkt. Sie färbt auf das Verhältnis der Menschen zum Recht insgesamt ab.
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